近500吨应急食品因即将过期被焚烧，这些食品原本足够约150万名贫困地区的儿童吃上一周；数百箱美国品牌的食品援助被贴上“销毁”标签，理由是它们已经在美国佐治亚州的仓库放了太久……美国国务院发布的一份备忘录显示，在全球多地面临食品严重短缺等人道主义灾难的今天，有超过6万吨商品滞留在美国和世界各地的仓库，越来越多的食品已经临近保质期。
本届美国政府认为，美国对外援助投入太多，回报太少。今年1月20日，美国总统特朗普上任首日，就以“美国优先”为名，提出要“优化资金效率”，大规模冻结或削减了对外援助。今年7月1日，本届美国政府又宣布，即日起正式关闭运营近64年的美国国际开发署（USAID），83%的对外援助项目被取消。
这一幕比照历史，演绎着美国政府立场的“变奏曲”。
1960年，时任美国总统艾森豪威尔在联合国大会上发表讲话。在谈到饥饿问题时，他慷慨激昂：“我们绝不能忘记，尽管包括美国在内的许多国家粮食生产过剩，但仍有数亿人，尤其是在世界欠发达地区，遭受着饥饿和营养不良的折磨。这种矛盾的局面不应再继续下去。”
然而，当年的豪言壮语终究变成了选择性遗忘。
半个多世纪过去了，全球饥饿问题仍然十分严峻，而美国背弃诺言削减粮食援助更让这一切雪上加霜。联合国机构发布的《2025年全球粮食危机报告》显示，2024年全球面临严重粮食不安全的人数和营养不良的儿童人数超过2.95亿人，比2023年增加近1400万人；面临“灾难性”饥饿的人数增至190万人，创下历史新高。
实际上，美国对外粮食援助原本也不仅限于慈善意义，而是算了另外一笔账。
第二次世界大战结束后，美国国内农业面临严重的生产过剩。供过于求导致农业危机周期性爆发，农产品价格下跌，农民收入下降，美国政府被迫出台政策，限制粮食生产面积，但仍无法从根本上解决问题。尤其是在1953年，美国过剩农产品规模创下历史纪录。更糟糕的是，鉴于储存成本过高，不少农产品“倒在了收获前夜”，像垃圾一样被遗弃在庄园的各处。
当时，一位名叫彼得·奥布莱恩的堪萨斯州农民想到了一个两全其美的办法。他在当地农业局会议上建议，将多余的粮食送往有需要的国家。此举一方面可以解决生产过剩问题，助力粮价回稳；另一方面也可以帮助那些正受到饥饿威胁的人们。这个想法得到了美国政府的认可。1954年，美国国会通过了《农产品贸易发展与援助法案》，由时任美国总统艾森豪威尔签署成为法律。
然而，国际社会对于《农产品贸易发展与援助法案》的评价并不高，主要原因是，美国政府在文案中反反复复使用“处置剩余农产品”等表述，让受援国“心里很受伤”；而“处置”与“剩余”二字，显然也把美国希望借此帮助农业走出生产过剩困境的心态直白地表露出来。同时，美国国内也出现了要求修改表述方式的呼声，希望将余粮“用于解决世界饥饿问题”。后来，该法案被正式更名为“粮食换和平”计划。
在之后的日子里，围绕服务美国自身利益，粮食援助又被当作外交筹码，进一步演变成“胡萝卜加大棒”中的那根“棒子”。其方式包括：一是基于利益最大化，进行选择性援助，同时配合对敌对国家的粮食禁运政策；二是经常性设定或附加援助条件，迫使受援国遵照美国意愿行事；三是凭借自身优势地位，威胁“施加援助制裁”。正如美国前国务卿亨利·基辛格所言：“如果你控制了石油，你就控制了所有国家；如果你控制了粮食，你就控制了所有人。”
比较有名的一个案例发生在1965年。当年，由于连年干旱，印度粮食大面积减产，面临大饥荒，美国遂开始将国内的剩余粮食运往印度。美国政府的策略是：粮食援助规模依据印度的表现而定，将频率定为按月发放，借此将粮食援助的“工具属性”发挥到最大。有专家吐槽，这就好比使用更短的缰绳，让马匹只能亦步亦趋地走在美国设计好的道路上。事实也的确如此。在中断粮食援助的威胁下，印度在农业政策、市场准入、本币汇率等多个领域对美国作出了让步。
对美国而言，对外粮食援助不仅可以帮助美国缓解国内农业生产过剩压力，同时也是美国向国际展示实力的重要载体，同时还成为其实现自身利益最大化的政治博弈工具，堪称“一石三鸟”。
如今，新一届美国政府开始“精打细算”，在粮食援助上算起了“回报率”。不过，本届美国政府好像也没算明白。作为世界最大的发达经济体，美国长期占全球GDP总量的25%以上，但其在对外援助上的投入却与其地位不符。根据经济合作与发展组织（OECD）的数据，美国对外援助占国民收入的比重在发达国家中排名垫底。2024年，美国政府将其国民总收入的0.22%用于对外援助，而同期英国的数据为0.5%，挪威和卢森堡则均超过了1%。
更严重的问题则体现在“美国优先”的战略定位上。当全球责任让位于“美国优先”，全球众多严重依赖粮食援助的地区均遭受冲击，很可能在国际社会上引发一连串不可预期的连锁反应。
一方面，在全球饥饿水平因地缘政治危机和全球气候变暖愈加严重之际，此举无疑是在伤口上撒盐。世界多地粮食援助项目被迫停摆，食品供应锐减。世界粮食计划署发出警告，美国中断紧急粮食援助相当于“对千百万面临极端饥饿的民众判处死刑”。比如，受援助规模所限，世界粮食计划署已经计划大幅削减拨给肯尼亚穷苦民众的口粮，其中对最脆弱群体的援助将锐减60%。
另一方面，美国农民也深受“削减行动”之害。比如，在美国农业大州堪萨斯，联邦政府大幅加征关税、削减农业补助和全球粮食援助的行为，已经导致该州农产品库存膨胀、市场萎缩，农产品价格剧烈震荡。据外媒报道，2024年，堪萨斯州小麦总产量的一半均销往海外市场，但如今这些买家已大多流失。甚至有一家大型谷物经纪商已经公开表态，有计划将一些曾用于出口的谷物转作狗粮原料销售。
如此看来，所谓的“精打细算”不过是一笔事倍功半的“糊涂账”罢了。（作者：孙亚军 来源：经济日报）
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